Plano Municipal de Educação: uma política de emancipação da cidadania

Municipal Plan of Education: a policy of emancipation of citizenship

José Ribamar Tôrres Rodrigues

Doutor em Educação pela USP

Mestre em Educação pela PUC/SP

Estágio em Formação de Professores no IUFM de DOUAI/ França

Estágio em formação de Professores em CUBA

Ex-Membro do Conselho Estadual de Educação/PI

Coordenador do Fórum Estadual de Educação

Membro do Banco de Avaliadores do MEC/INEP

José Ribamar Tôrres Rodrigues

PhD in Education from USP

Master in Education from PUC / SP

Internship in Teacher Training in the IUFM of DOUAI / France

Stage for Teacher training in Cuba

Former member of the State Board of Education / PI

Coordinator of the State Education Forum

Member of Appraisers Bank MEC / INEP

Tel/WhatsApp: (86) 99415-9958

Blog: ribamartorres.blogspot.com.br

Resumo

O presente artigo tem por objetivo sistematizar algumas ideias de discursos circulantes no meio técnico-acadêmico em relação à concepção de um Plano Municipal de Educação enquanto instrumento de gestão, execução e avaliação de políticas públicas na área da educação. Por outro lado, pretende-se articular aspectos teóricos, práticos, enfatizando-se suas possibilidades e limites no contexto sócio-educacional no qual se insere, menos preocupado com fundamentação teórica e mais com a reflexão sobre experiências vivenciadas.

Palavras-chave: Planejamento municipal. Educação. Emancipação. Cidadania.

The present article aims to systematize some ideas of circulating discourses in the technical-academic environment regarding the conception of a Municipal Education Plan as an instrument for the management, execution and evaluation of public policies in the area of education. On the other hand, it is intended to articulate theoretical and practical aspects, emphasizing its possibilities and limits in the socio-educational
context in which it is inserted, less concerned with theoretical foundation and more with the reflection on experiences.
Keywords: Municipal planning. Education. Emancipation. Citizenship.

Le présent article a pour objectif de systématiser certaines idées relatives à la circulation de discours dans l’environnement technico-universitaire concernant la conception d’un plan d’éducation municipal comme instrument de gestion, d’exécution et d’évaluation des politiques publiques dans le domaine de l’éducation. D'autre part, il est prévu d'articuler les aspects théoriques et pratiques, en soulignant ses possibilités et ses limites dans le contexte socio-éducatif dans lequel il est inséré, moins soucieux des fondements théoriques et plus de la réflexion sur les expériences.
Mots-clés: planification municipale. Éducation. Émancipation. La citoyenneté.

El presente artículo tiene por objetivo sistematizar algunas ideas de discursos circulantes en el medio técnico-académico en relación a la concepción de un Plan Municipal de Educación como instrumento de gestión, ejecución y evaluación de políticas públicas en el área de la educación. Por otro lado, se pretende articular aspectos teóricos, prácticos, enfatizando sus posibilidades y límites en el contexto socio-educacional en el que se inserta, menos preocupado con fundamentación teórica y más con la reflexión sobre experiencias vivenciadas.
Palabras clave: Planificación municipal. Educación. Emancipación. La ciudadanía.

Il presente articolo mira a sistematizzare alcune idee di discorsi circolanti nel contesto tecnico-accademico riguardanti la concezione di un piano di educazione municipale come strumento per la gestione, l'esecuzione e la valutazione delle politiche pubbliche nel settore dell'istruzione. D'altra parte, intende articolare aspetti teorici e pratici, enfatizzando le sue possibilità e i suoi limiti nel contesto socio-educativo in cui è inserito, meno interessato alle basi teoriche e più alla riflessione sulle esperienze.
Parole chiave: pianificazione municipale. Istruzione. Emancipazione. Cittadinanza.

Der vorliegende Artikel zielt darauf ab, einige Ideen zum Zirkulieren von Diskursen im technisch-akademischen Umfeld hinsichtlich der Konzeption eines städtischen Bildungsplans als Instrument für die Verwaltung, Durchführung und Bewertung öffentlicher Maßnahmen im Bildungsbereich zu systematisieren. Andererseits sollen theoretische und praktische Aspekte artikuliert werden, wobei deren Möglichkeiten und Grenzen im sozio-pädagogischen Kontext, in den sie eingefügt werden, hervorgehoben werden, weniger mit theoretischen Grundlagen und mehr mit der Reflexion von Erfahrungen.
Schlüsselwörter: Stadtplanung. Bildung. Emanzipation Staatsbürgerschaft

Целью настоящей статьи является систематизация некоторых идей циркулирующих дискурсов в научно-технической среде относительно концепции муниципального образовательного плана как инструмента управления, реализации и оценки государственной политики в области образования. С другой стороны, он предназначен для формулирования теоретических и практических аспектов, подчеркивая его возможности и ограничения в социально-образовательном контексте, в который он вставлен, в меньшей степени связан с теоретической основой и больше с размышлениями об опыте.
Ключевые слова: муниципальное планирование. Образование. Эмансипация. Гражданство.

Tsel'yu nastoyashchey stat'i yavlyayetsya sistematizatsiya nekotorykh idey tsirkuliruyushchikh diskursov v nauchno-tekhnicheskoy srede otnositel'no kontseptsii munitsipal'nogo obrazovatel'nogo plana kak instrumenta upravleniya, realizatsii i otsenki gosudarstvennoy politiki v oblasti obrazovaniya. S drugoy storony, on prednaznachen dlya formulirovaniya teoreticheskikh i prakticheskikh aspektov, podcherkivaya yego vozmozhnosti i ogranicheniya v sotsial'no-obrazovatel'nom kontekste, v kotoryy on vstavlen, v men'shey stepeni svyazan s teoreticheskoy osnovoy i bol'she s razmyshleniyami ob opyte.
Klyuchevyye slova: munitsipal'noye planirovaniye. Obrazovaniye. Emansipatsiya. Grazhdanstvo.

O Plano Municipal de Educação enquanto política de emancipação da cidadania se insere em um contexto de transformações sociais, políticas e econômicas, gestadas, principalmente, ao longo dos anos do século XX, determinando uma nova ordem mundial, representada pelo que se costuma chamar de globalização.
Este nova ordem mundial exige cada vez mais a racionalização de procedimentos voltados para garantir o poder de competição entre os vários setores sociais e de produção, tendo como base as novas abordagens da administração científica. Neste aspecto, o planejamento educacional surge não só como responsável de garantir esta mudança como também de produção das condições de inclusão social e melhores índices de qualidade de vida.

O Plano Municipal de Educação constitui-se em um balizamento legal de ações articuladas às demais esferas em níveis estadual e federal. Os limites deste modelo imposto pelo sistema federativo tem como consequência a verticalização de decisões e funcionando como uma espécie de “camisa de força” para os entes federativos, especialmente os municípios enfraquecidos pela concentração financeira e de decisão
do poder central, cujos planos seguem as políticas estabelecidas como condição para transferências de recursos federais.

Como consequência disso, desencadeiam-se relações que comprometem não só a autonomia relativa dos entes federados quanto à construção de condições para formação de um quadro técnico ou como falam os teóricos de uma “inteligentsia” capaz de gerar um planejamento educacional que responda às necessidades locais e viabilize o aceleramento do desenvolvimento econômico e social, especialmente das populações periféricas do país como também a conquista da cidadania ativa.

Por outro lado, este modelo de planejamento implica em um discurso contraditório, uma vez que compromete as ações de inclusão social e mantém as velhas estruturas que reproduzem e aprofundam as desigualdades e em consequência as tradicionais relações de produção e de poder, dominadas por frações privilegiadas de cidadãos que historicamente controlam o processo cultural brasileiro.

Para compreender o que isso significa enquanto determinantes da ordem social, política e econômica e de luta da sociedade civil, urge um aprofundamento da ótica de análise do contexto histórico onde se insere o planejamento municipal.

As transformações ocorridas nas várias áreas do conhecimento na segunda metade do século XX influenciaram na elaboração de novos paradigmas sociais que vão determinar uma nova ordem mundial e, por conseguinte novas exigências de formação profissional e novos valores, vinculados aos princípios dos direitos humanos, democracia e cidadania e desenvolvimento econômico e social, decorrendo daí, várias denominações para estas mudanças, tais como a sociedade pós-moderna, globalizada, sociedade da informação, sociedade contemporânea e tantas outras.

Na economia, o capital, trabalho e a natureza internalizam outra dinâmica em relação ao capitalismo tradicional, influenciado pela aceleração do desenvolvimento industrial e o desenvolvimento do sindicalismo, passam a constituir um novo campo de relações entre capital e trabalho. Estas novas relações construíram o conceito de desenvolvimento sustentável e em consequência a preocupação ambiental, inovações tecnológicas, mas em contrapartida gerou crises financeiras e o desemprego, produção em grande escala para as sociedades de consumo de massa, shopping centers que mantém o consumo como elo central das relações capitalistas. Uma nova organização da produção (a globalização). Esta evolução passou por várias fases. No final do séc. XIX tivemos o chamado imperialismo; nos anos 50 e 60, as multinacionais; nos anos 90, a criação do (OMC – Organização Mundial do Comércio),
culminando com a globalização ou mundialização, produzindo fenômenos como a oligopolização e a regionalização.

A nova razão social tem como fundamentos principais o relativismo, a complexidade e a virtualidade nas formas de criação e expressão nos diversos campos do conhecimento.

No campo educacional, as reformas da legislação e dos currículos escolares, ênfase na formação para o mundo do trabalho e da formação continuada, controle e avaliação dos sistemas, gestão planejada, preocupação com os beneficiários (alunos), introdução da tecnologia como diferencial da competição do mundo do trabalho, a responsabilidade educacional da família, do Estado; a privatização, introdução de novos cursos superiores, diversificação do acesso à universidade e a preocupação da formação para a cidadania.

O histórico do planejamento no Brasil explica, em grande parte, as condições sociais, políticas e econômicas que enfrentamos hoje, apesar de grandes avanços conquistados nos últimos anos em todas as áreas e o recrudescimento de problemas centrais da vida nacional como a educação, a saúde, o trabalho e a moradia.

A rigor, considera-se o Plano de Metas do governo de Juscelino Kubistchek (1956), elegendo 30 metas nas áreas de energia, transporte, agricultura e alimentação e indústrias de base, como a primeira experiência de planejamento no Brasil, não obstante ações nesse sentido desde a década de 30 que institui um divisor de águas entre um

Brasil agrícola e fornecedor de matérias primas para os centros industrializados e de poder político concentrado em oligarquias para um Estado com maior presença na economia, caracterizando o que se passou a chamar o modelo nacional-desenvolvimentista.

Assim, a experiência brasileira de planejamento tem destaque no governo Getulio Vargas através de ações oficiais que se sucederam: PLANO ESPECIAL (Plano Especial de Obras Públicas e Aparelhamento da Defesa Nacional) n entre 1939 – 1944 e tido como marco inicial do planejamento no Brasil e a primeira tentativa de alocação de recursos financeiros nas ações governamentais, voltados para indústrias básicas, execução de obras públicas e preocupações com a segurança externa do país em um período de conflitos armados, representados pelas guerras mundiais e teve grande influência na economia, especialmente com a criação da Companhia Siderúrgica Nacional.

Nos períodos subsequentes, observam-se a concepção de Planos decorrentes de influência de missões Taub (1942) e a Missão Cooke (1943) tiveram profunda influência na formação dos técnicos brasileiros, no tocante ao planejamento. PLANO SALTE cuja sigla representava as prioridades nas áreas de saúde, alimentação, transporte e energia (1950 a 1954) no governo Dutra.

Na década de 60, governo de João Goulart, implanta-se o O PLANO TRIENAL cuja preocupação era atacar os problemas econômicos e sociais do país, mas foi interrompido com o governo militar co o PAEG - PROGRAMA DE AÇÃO ECONÔMICA DO GOVERNO-(1964 a 1966)- governo Castelo Branco-: acelerar o ritmo do desenvolvimento econômico, seguido pelo PLANO DECENAL (1967 a 1976); PROGRAMA ESTRATÉGICO DO DESENVOLVIMENTO (1968 a 1970) governo Costa e Silva - da inflação, o desenvolvimento a serviço do progresso social e a expansão das oportunidades de emprego e de mão de obra, compatível com o contexto do chamado ‘Milagre Brasileiro”; METAS E BASES PARA AÇÃO DO GOVERNO (1970 a 1972) governo Médici crescimento expressivo do PIB, processo de desenvolvimento autossustentado integrado e crescimento dos setores de infraestrutura. PRIMEIRO PLANO NACIONAL DO DESENVOLVIENTO ECONÔMICO (1972 a 1974) preocupação com a redução das disparidades regionais e com a integração nacional.

A década de 80 caracteriza-se pela implantação dos 1º, 2º e 3º Planos Nacionais de Desenvolvimento econômico – PND ainda voltados para a questão do desenvolvimento econômico. Tiveram a mesma preocupação embora voltada para problemas pontuais da política econômica (monetária e fiscal): Plano Cruzado e Cruzado 2 (1986), Plano Bresser e Verão (1987) e o Plano "feijão com arroz" que não tiveram sucesso.

Observe-se que em todos estes planos não se dá ênfase às questões do acesso e da qualidade da educação básica e superior do país como fator determinante do desenvolvimento brasileiro. Ressaltem-se as preocupações com a alfabetização (MOBRAL com grande apelo da ideologia de participação política do povo,), sufocando as ideias de Educação política do cidadão de Paulo Freire, o que contrastava com o abandono do ensino superior que poderia formar uma massa crítica e o comprometimento do regime, suposições comprovadas com a implantação de reforma universitária (1968), elaborada por uma comissão mista de americanos e brasileiros.

Destacam-se nas décadas de 70 e 80 os I, II e III Planos Setoriais de Educação, cultura e desportes e programas e projetos financiados pelo BIRD (Banco Internacional para a Reconstrução e Desenvolvimento) que em geral eram uma tentativa de intervenção nos problemas básicos da educação brasileira, dentre outros, a expansão da rede física, o treinamento e a capacitação de professores de educação básica, livro didático, merenda escolar, escola de zona rural e a profissionalização da carreira docente.

A partir das Lei de Diretrizes e Bases da Educação (4024/61; 5.692/71 e 9394/1996), o planejamento educacional e a necessidade de planejamento municipal são enfatizados e legitimados como mecanismo de favorecimento das condições de acesso da maioria da população ao sistema educacional, de qualidade da educação pública e o aprimoramento da gestão e gerência.

Destacam-se dentre as políticas de Planejamento Educacional nas duas últimas décadas as orientações para o Planejamento Político Pedagógico da Escola, Plano de Desenvolvimento escolar (PDE) e Programa de Dinheiro Direto na Escola (PDDE).

É essa visão de aproximação da realidade social, política e econômica que explica em grande parte a história das políticas de educação brasileira e especialmente das políticas de educação inseridas em Planos Municipais que em sua grande maioria são documentos teóricos que jamais poderão influenciar numa ação de intervenção para uma mudança radical das velhas estruturas viciadas que sacrificam dezenas de gerações e comprometem o futuro do país.

Apesar disso, nos últimos anos a partir do governo Lula tivemos grande avanço nos processos de acesso e qualidade da educação básica que começam a dar os primeiros resultados embora outras questões como educação infantil e as condições de trabalho e de vidas dos profissionais da educação constituem-se numa dívida secular, ainda não equacionada pelos nossos representantes.

A gravidade do problema educacional do país em nível de município se revela quando dados do IBGE apontam que quase metade dos mais de cinco mil e quinhentos. Municípios brasileiros não dispõem da ferramenta do planejamento enquanto sistematizadora das decisões governamentais, acarretando sérios problemas na execução, acompanhamento e avaliação das políticas públicas, a falta de transparência e do controle social, além da descontinuidade administrativa onde o
personalismo de gestões públicas transformam políticas de governo em políticas de grupos de interesse, abrindo espaço para a ênfase da verticalidade das decisões e do monitoramento do poder central sobre a inércia e a incompetência de muitos gestores.

Uma grande contradição de caráter inconciliável diz respeito ao fato de que o poder central institui normas de execução controle e avaliação, transferindo responsabilidades aos municípios sem as correspondentes condições técnico-operacionais para cumprir as exigências legais.

O plano municipal de educação se torna inviável dentro do atual modelo de relações de uma concepção federalista onde se descentralizaram os encargos e se centralizou o controle, as decisões de políticas públicas e o financiamento para sua execução o que compromete os resultados a serem alcançados e o princípio da parceria que caracterizam as relações de entes federados.

O Plano municipal de educação se torna uma ficção quando não há garantia de financiamento de metas, ações e prazos que nem ao menos são concebidos a partir de cada contexto local pelos seus técnicos, docentes, famílias, alunos e comunidade em geral, representada pelos seus diversos segmentos sociais. Tal fato impede o avanço da participação da comunidade escolar, as parcerias público-privadas, o aprimoramento da gestão e gerência escolar, da gestão participativa e democrática que poderiam transformar a escola em uma unidade administrativo-financeira com autonomia do processo decisório.
A grande maioria dos municípios brasileiros não tem estrutura financeira para execução de seu planejamento. A grande maioria das escolas não tem condições físicas e humanas mínimas para trabalhar em tempo integral. Os programas de financiamento são pulverizados em diversos projetos com o mesmo objetivo e executados por órgãos que não estão na estrutura educacional. Programas como o FUNDEB e o Mais Educação não podem ir além de ações de transição para um financiamento e de um modelo de educação pública integral de qualidade a que todos tenham acesso.

Os Planos Municipais de Educação ignoram a realidade local porque não tem como financiar com recursos próprios suas reais necessidades. Além disso, estes planos, via de regra, nunca são institucionalizados legalmente. A relação de dependência dos municípios brasileiros, especialmente das regiões menos desenvolvidas, com o governo central revela o resultado de uma estrutura tributária
responsável por uma lógica fundada na manutenção da desigualdade, da centralização e da manutenção do poder. O que deveria balizar as ações de um plano municipal de educação seria em primeiro lugar os dados de sua realidade, os fundamentos científicos da ciência, os resultados das discussões dos problemas nacionais referentes às suas responsabilidades constitucionais, tais como as 20 metas da Conferência Nacional de Educação – CONAE e as condições técnico-pedagógicas, humanas e financeiras para sua execução, acompanhamento e avaliação.

As possibilidades e limites de um efetivo plano municipal de educação repousam em um conjunto de decisões legais, administrativas e financeiras, Esta última com maior ênfase tendo em vista que não basta tomar decisões sobre aspectos físicos e pedagógicos enquanto as administrações municipais não tem nenhum poder para decidir a respeito do financiamento de propostas locais, tendo que aderir às políticas determinadas pelo poder central.

O Planejamento da educação nacional e o plano municipal de educação são constitui-se uma ferramenta indispensável para a tomada de decisão, para responder de forma racional as necessidades da população, promoção do acesso e permanência de crianças e jovens no processo escolar, criação de condições para a inclusão, participação e competição social e, principalmente como garantia preventiva da construção da cidadania.
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