Ministério da Educação Secretaria
de Articulação com os Sistemas de Ensino – SASE/MEC Diretoria de Articulação
com os Sistemas de Ensino O Sistema Nacional de Educação, previsto no Artigo
214 da Constituição Federal de 1988, deve ser instituído no prazo de dois anos
contados a partir da publicação da Lei 13.005/2014 (Artigo 13). Dando sequência
à sua agenda instituinte, apresentamos o texto abaixo, elaborado pelo
Ministério da Educação (MEC) com a contribuição qualificada de especialistas1 .
Temos a expectativa de que o documento se desdobre em discussões por todo o
país e receba contribuições para a construção de uma proposta coletiva que
encontre eco no Congresso Nacional. Brasília, junho de 2015 Instituir um
Sistema Nacional de Educação: agenda obrigatória para o país A educação é um
direito social inalienável definido pela Constituição Federal de 1988 para cada
cidadão brasileiro. Essa inscrição resultou, ao longo dos anos, em vários
instrumentos legais de grande impacto como por exemplo a LDB, que redesenhou a
educação nacional no pós-ditadura; o FUNDEF e, depois, o FUNDEB, que promoveram
inegável equalização de oportunidades educacionais, além de muitos outros
dispositivos legais importantes para a política pública educacional. De forma
especial, merece destaque a Emenda Constitucional 59/2009, que trouxe marcos
jurídicos avançados, como a obrigatoriedade do ensino para crianças e
adolescentes de 4 a 17 anos, o Plano Nacional de Educação (PNE) e a inclusão,
no texto constitucional, da expressão Sistema Nacional de Educação (SNE). O PNE
alcançou caráter de Plano de Estado, cobrindo períodos de dez anos, com
explícita vinculação de recursos para a sua execução2 . Um grande avanço! Um
plano decenal previsto na Constituição faz com que planos de governo obrigatoriamente
o tomem como referência, consolidando políticas com maior articulação
federativa. Além disso, o PNE tornou-se o articulador do Sistema Nacional de
Educação, mas paradoxalmente vivenciamos hoje a situação de termos um PNE em
vigor (Lei 13.005/2014) sem que o SNE a ser por ele articulado esteja ainda
instituído. A ausência de um SNE3 até os dias atuais tem resultado em graves
fragilidades para a educação nacional, como a ausência de referenciais
nacionais de qualidade capazes de orientar a ação supletiva para a busca da
equidade, a descontinuidade de 1 Texto elaborado pela SASE/MEC, com a
contribuição de Carlos Augusto Abicalil (OEI), Carlos Roberto Jamil Cury
(PUC/MG), Luiz Fernandes Dourado (UFG e CNE) e Romualdo Luiz Portela de
Oliveira (USP). 2 estabelecimento da meta de aplicação de recursos públicos em
educação como proporção do Produto Interno Bruto (PIB) 3 Sistema Nacional de
Educação entendido aqui como um aperfeiçoamento na organização da educação
nacional, sustentada por um pacto federativo construído de forma democrática e
inscrito em um conjunto de leis nacionais, capazes de orientar cada sistema ou
rede de ensino para que o direito constitucional inalienável seja garantido,
com equidade, a cada cidadão brasileiro. Ministério da Educação Secretaria de
Articulação com os Sistemas de Ensino – SASE/MEC Diretoria de Articulação com
os Sistemas de Ensino ações, a fragmentação de programas e a falta de
articulação entre as esferas de governo. Esses fatores não contribuem para a
superação das históricas desigualdades econômicas e sociais do país. Os
resultados pontuais também não são capazes de ajudar na superação dos
significativos problemas sistêmicos, imbricados na complexidade e nas tensões
próprias do contexto federativo, que dificultam a organização da educação
brasileira por meio de formas de colaboração capazes de efetivamente garantir o
direito constitucional. Sem o Sistema, as lacunas de acordos federativos
vinculantes4 , seja para a oferta da educação pelo setor público, seja para a
regulação do setor privado, se concretizam na inequidade. Isso contradiz o
princípio constitucional e afronta a cidadania e os direitos humanos.
Considerando a premente necessidade de aperfeiçoarmos a organização da educação
nacional para que as políticas sejam mais orgânicas e capazes de assegurar o
direito constitucional com equidade, é indispensável avançarmos na agenda
instituinte do SNE. Sabemos que buscar consensos em torno de temas
estruturantes que atendam as atuais necessidades do país exigirá grande esforço,
pois a disputa política considera diferentes rotas possíveis para chegar lá.
Além disso, é preciso lembrar que o Federalismo brasileiro foi conformado num
contexto histórico marcado por forte pressão para fortalecer autonomias e não
para criar identidade nacional. Mas a Lei do PNE ajuda nesse desafio: define
ações e estabelece prazos para diversas iniciativas que, se organizadas de
maneira sistêmica, concretizarão a agenda instituinte do SNE. Assim, partimos
do pressuposto de que as metas desse e dos próximos planos nacionais
articularão o Sistema, mas alguns dispositivos e algumas estratégias da lei
atualmente em vigor podem ajudar a formatá-lo. As disposições que merecem
destaque neste sentido aparecem na Lei 13.005/2014 na seguinte sequência: • Artigo
6o :realização de pelo menos 2 (duas) conferências nacionais de educação até o
final do decênio • Artigo 7o :criação de uma instância permanente de negociação
e cooperação entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, e
instâncias similares em cada Estado • Artigo 8o :elaboração de planos sub
nacionais consonantes ao PNE no prazo de um ano após a publicação da Lei •
Artigo 9o :aprovação de leis específicas para os sistemas de ensino, que
disciplinem a gestão democrática da educação pública no prazo de 2 (dois) anos
contado da publicação da Lei • Artigo 11:instituição do sistema nacional de
avaliação da educação básica (Artigo 11) • Artigo 13:intuição do SNE em lei
especifica, no prazo de dois anos após a publicação da Lei • Estratégias 2.1,
2.2, 3.2 e 3.3:envio de proposta ao CNE de direitos e objetivos de aprendizagem
e desenvolvimento que configurarão a base nacional comum curricular do ensino
fundamental e médio em dois anos, com pactuação interfederativa para sua
implantação. • Meta 15: garantir, em regime de colaboração entre a União, os
Estados, o Distrito Federal e os Municípios, no prazo de 1 (um) ano de vigência
deste PNE, política nacional de formação dos profissionais da educação •
Estratégia 17.1: constituir, por iniciativa do Ministério da Educação, até o
final do primeiro ano de vigência deste PNE, fórum permanente, com
representação da União, dos Estados, do 4 Normas que obrigam todos os órgãos da
Administração Pública e do Judiciário a atuarem conforme seus dispositivos. Ministério
da Educação Secretaria de Articulação com os Sistemas de Ensino – SASE/MEC
Diretoria de Articulação com os Sistemas de Ensino Distrito Federal, dos
Municípios e dos trabalhadores da educação, para acompanhamento da atualização
progressiva do valor do piso salarial nacional para os profissionais do
magistério público da educação básica. • Meta 20:ampliação do investimento
público em educação pública de forma a atingir, no mínimo, o patamar de 7%
(sete por cento) do Produto Interno Bruto - PIB do País no 5º (quinto) ano de
vigência da Lei e, no mínimo, o equivalente a 10% (dez por cento) do PIB ao
final do decênio. • Estratégias 20.6 e 20.7:implantação do Custo Aluno
Qualidade inicial (em dois anos) • Estratégia 20.9:regulamentação do Artigo 23
da Constituição Federal em dois anos • Estratégia 20.10: caberá à União, na
forma da lei, a complementação de recursos financeiros a todos os Estados, ao
Distrito Federal e aos Municípios que não conseguirem atingir o valor do CAQi
e, posteriormente, do CAQ. Em decorrência do disposto no Artigo 13 da Lei,
também se define que o sistema deve ser instituído, no prazo de dois anos, em
lei específica. Porém, entendemos que apenas uma lei não seria suficiente para
tal. A proposta é que instituição do Sistema Nacional se dê por um conjunto
articulado de quatro dimensões, levando a uma nova forma de organização da
educação nacional: alterações na LDB; regulamentação do Artigo 23 da
Constituição Federal - ou a Lei de Responsabilidade Educacional; adequação das
regras de financiamento e adequação dos sistemas de ensino às novas regras
nacionais. I. Alterações na LDB A educação no Brasil é nacional porque se
assenta em diretrizes e bases que cobrem o conjunto dos sistemas de ensino (o
federal, os estaduais, o distrital e os municipais e, no seu interior, as redes
públicas e privadas que os constituem). Portanto, será imprescindível uma
releitura da LDB à luz do Sistema Nacional de Educação a ser configurado. É
indispensável incluir na LDB um capítulo sobre o Sistema Nacional de Educação5
. Mas é necessário incluir também dispositivos que se caracterizem como
referenciais nacionais de qualidade para: a) uma base nacional comum6 que
oriente a formação docente7 e os processos de avaliação de aprendizagem8 ; b) a
estrutura e o funcionamento de estabelecimentos escolares9 ; c) a valorização
profissional e a avaliação institucional; e d) a gestão democrática, no seu
sentido amplo10, incluindo o funcionamento de conselhos, fóruns, instâncias de
negociação11e as conferências de educação12. 5 A LDB deverá abrigar um capítulo
sobre uma nova forma de organização da educação nacional, cujo título será o
Sistema Nacional de Educação. 6 Estratégias 2.1, 2.2, 3.1 e 3.2 7 Meta 15 8
Artigo 11 9 Estratégias 20.6, 20.7 e 20.10 10Artigo 9o 11Artigo 7o 12Artigo 6o
Ministério da Educação Secretaria de Articulação com os Sistemas de Ensino –
SASE/MEC Diretoria de Articulação com os Sistemas de Ensino Um processo
dialógico de construção da Base Nacional Comum a partir das Diretrizes do
Conselho Nacional de Educação13, coordenado pela União, com efetivo
envolvimento dos sistemas de ensino e da sociedade, ajudará a definir um ponto
de equilíbrio entre orientações gerais e listas prescritivas de conteúdos e
contribuirá efetivamente para que as instituições escolares construam percursos
de implantação das Diretrizes como base de seu projeto curricular. Ensejará
padrões nacionais de qualidade articulados à diversificação curricular,
constituindo-se em unidade na diversidade e reorientando o trabalho das instituições
educacionais. Propiciarão, desse modo, condições basilares para que se supere a
adoção passiva de modelos prontos, ou dos chamados "sistemas
apostilados". A Base Nacional Comum, neste contexto, também se articulará
à política nacional de formação dos profissionais do magistério e ao Sistema
Nacional de Avaliação da Educação Básica. Hoje a falta de uma Base Nacional
Comum inviabiliza, por um lado, orientações claras e potentes para a composição
dos currículos das licenciaturas e, por outro, a regulação mais enérgica do
setor privado. Para aprimorar a Política Nacional de Formação dos Profissionais
do Magistério (Decreto 6.755/2009) e dos profissionais que não os do magistério
(Decreto 7.415/2010) será estratégico articular os programas do MEC e construir
mecanismos que fortaleçam a colaboração entre os sistemas de ensino, em um
conjunto mais orgânico de ações integradas. Tais ações precisam considerar as
competências e estruturas específicas das instituições, sistemas e redes de
ensino, e sua necessária articulação e colaboração. O Sistema Nacional de
Avaliação da Educação Básica, por sua vez, previsto no Artigo 11 da Lei do PNE,
exigirá o desenvolvimento de mecanismos permanentes de aprimoramento dos
indicadores educacionais, tanto daqueles relativos ao desempenho dos estudantes
quanto daqueles de avaliação institucional. Perfil do alunado e dos
profissionais da educação, capacidade de oferta, infraestrutura e recursos
pedagógicos disponíveis, processos de gestão, condições de trabalho, são
exemplos de dimensões relevantes a serem consideradas. Com relação à estrutura
e ao funcionamento de estabelecimentos educacionais, entendemos ser necessário
construir acordos em torno de referenciais de qualidade que orientem a ação
supletiva da União em relação dos estados, Distrito Federal e municípios, e dos
estados em relação aos municípios. Uma lista descritiva de insumos não
necessariamente resulta em qualidade, mas referenciais combinados de forma
sistêmica poderão fazer com que os padrões mínimos de oportunidades
educacionais realmente se concretizem como direito de cada cidadão ao acessar o
serviço público educacional, ou o serviço privado por ele regulado. São
elementos que conformarão a identidade nacional, cujos princípios devem
necessariamente compor a Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional. 13
Resolução CNE/CEB 04/2010, que “Define Diretrizes Curriculares Nacionais Gerais
para a Educação Básica” Ministério da Educação Secretaria de Articulação com os
Sistemas de Ensino – SASE/MEC Diretoria de Articulação com os Sistemas de
Ensino Para a valorização profissional, importante componente do Sistema, é
imprescindível prever espaços de diálogo e de negociação, que contribuam para a
melhoria da vida profissional pela via da pactuação, resultando em diretrizes
nacionais de carreira e condições de trabalho. Diretrizes nacionais de
carreira, salários atrativos, condições de trabalho adequadas, processos de
formação inicial e continuada e formas criteriosas de seleção são requisitos
para reconhecer a valorização dos profissionais da educação como parte
integrante e articuladora do Sistema Nacional; estes aspectos não podem ser
tratados de forma fragmentada. Isso não significa, necessariamente, construir
uma carreira nacional padrão, nem uma carreira única para o país. Carreiras
equilibradas colaboram para a atração de bons profissionais, para o cumprimento
do Piso Salarial Profissional Nacional e para a valorização da profissão. A
diversidade de modelos hoje existentes (elevada variação entre o maior e o
menor salário, tipos diferentes de gratificações, regras muito diferenciadas de
promoção) dificulta a viabilidade dos objetivos da Lei do Piso (11.738/2008).
Porém, a qualidade do Sistema, tomada como conceito polissêmico,
necessariamente deve considerar o princípio constitucional da gestão
democrática. Os mecanismos democráticos devem estar presentes em todas as
estruturas e relações que se estabelecerem no SNE, desde a instituição
educativa, com o necessário fortalecimento dos Conselhos Escolares até o órgão
executivo do Município, do Estado, do Distrito Federal e da União. Tal
princípio se concretizará por intermédio da instituição e fortalecimento de
espaços de negociação, de participação e de controle social: comitês,
comissões, conselhos, fóruns, conferências, grupos de trabalho entre outros. É
importante ressaltar, nesse processo, a necessidade de se garantir os processos
de efetiva participação e decisão a serem definidos nos marcos da
regulamentação dos sistemas de ensino e nos projetos pedagógicos das instituições
educacionais, instituindo e consolidando os mecanismos democráticos na gestão.
Com esse princípio, os espaços de normatização, negociação, pactuação,
deliberação, consulta, participação, acompanhamento e controle social precisam
ser fortalecidos e aperfeiçoados. O Conselho Nacional de Educação (CNE), órgão
criado por lei, deve deliberar sobre políticas educacionais e questões
pedagógicas. Uma Instância Nacional Permanente de Negociação Federativa (MEC,
CONSED, UNDIME), por sua vez, deve pactuar aspectos de gestão e financiamento,
condições indispensáveis à qualidade pedagógica almejada. Assim, instalado esse
novo espaço de diálogo no Sistema, será necessário buscar, permanentemente,
coesão e harmonia entre as deliberações de uma e as da outra instância. Tal
estrutura deve se repetir em cada unidade federativa, com composição bipartite,
para atuação nas suas respectivas esferas de competência. O papel normativo
(das diretrizes nacionais), deliberativo (nas funções de avaliação e regulação
no âmbito do sistema federal) e consultivo do CNE deve ser reforçado e sua
composição deveria combinar capacidades técnicas com representação federativa.
Os conselhos estaduais, no mesmo sentido, devem ter o seu papel normativo
(diretrizes complementares), deliberativo (com relação aos processos Ministério
da Educação Secretaria de Articulação com os Sistemas de Ensino – SASE/MEC
Diretoria de Articulação com os Sistemas de Ensino de avaliação e regulação da
oferta no âmbito do sistema estadual) e consultivo reforçado. Sua composição
igualmente deveria refletir a combinação de capacidades técnicas com a
representação mais fiel possível das diversidades regionais existentes no
interior de cada Unidade da Federação. Nesse contexto torna-se importante
também reforçar a importância e o papel dos Conselhos Municipais de Educação.
Naqueles Municípios que instituírem sistemas próprios, as competências
normativa, deliberativa e consultiva no âmbito de seu sistema (funcionamento,
credenciamento e recredenciamento de instituições, a autorização e
reconhecimento de cursos, organização curricular) devem ser bem definidas e
combinadas com outras atribuições eventualmente delegadas pelo Sistema
Estadual. Nos Municípios integrados ao Sistema Estadual (ou que venham compor
um Sistema Único), as prerrogativas previstas na legislação estadual devem ser
observadas, cabendo o exercício das competências delegadas pela lei que
organiza o Sistema Estadual (ou do Sistema Único). Visando uma ação municipal
mais integrada, em ambos os casos – municípios com ou sem sistema próprio
instituído, os Conselhos Municipais de Educação deveriam absorver as
competências de acompanhamento e controle social já previstas em lei, como no
caso do FUNDEB, da Alimentação e do Transporte Escolar. Os Fóruns de Educação, previstos
em todas as esferas do Sistema, devem ser fortalecidos como espaços
qualificados de participação e expressão, com papel na organização das
conferências e das propostas de planos de educação, monitorando e avaliando sua
execução. Sua composição deveria refletir, em qualquer esfera (nacional,
estadual ou municipal) ampla participação de representações sociais. Em
síntese, postulamos que o reexame da LDB será fundamental para que se explicite
a natureza do SNE, explicitando a estrutura, a organização e o funcionamento do
Sistema, suas finalidades, princípios e regras gerais. Porém, tal reexame
somente terá sentido se for acompanhado de normas de cooperação federativa
vinculantes, por regulamentação do inciso V do Artigo 23 da Constituição
Federal, e de um conjunto orgânico de regras nacionais para o financiamento,
capazes de dar sustentação ao projeto que se desenhou. Em todos os casos é
fundamental reforçar os papeis de coordenação política, suplementação e
redistribuição da União com relação aos Estados e Municípios e também dos
Estados com relação aos seus próprios Municípios. Esses princípios darão
concretude ao Regime de Colaboração previsto no Artigo 211 da Constituição
Federal, proposta que detalhamos a seguir. II. Regulamentação do Artigo 23, ou
a Lei de Responsabilidade Educacional Para que os referenciais nacionais de
qualidade definidos na LDB sejam garantidos e a organização da educação
nacional se dê em Regime de Colaboração, uma segunda iniciativa deve ser a
regulamentação do inciso V do Artigo 23 da Constituição Federal14. Tal
regulamentação, por força do Parágrafo Único desse 14Estratégia 20.9 Ministério
da Educação Secretaria de Articulação com os Sistemas de Ensino – SASE/MEC
Diretoria de Articulação com os Sistemas de Ensino Artigo, deverá fixar normas
em lei complementar para a cooperação entre a União e os Estados, o Distrito
Federal e os Municípios. Tal dispositivo trata das competências comuns entre os
entes federativos, entre as quais encontramos: V - proporcionar os meios de
acesso à cultura, à educação, à ciência, à tecnologia, à pesquisa e à
inovação(redação dada pela Emenda Constitucional nº 85, de 2015).
Juridicamente, competência significa a capacidade de a autoridade possuir
certas atribuições, a fim de deliberar a seu respeito15. No caso deste
dispositivo constitucional, trata-se de estabelecer normas de cooperação
federativa capazes de concretizar a execução das competências comuns no serviço
educacional, ou seja, capazes de definir claramente as responsabilidades,
compartilhadas, sobre a oferta educacional e sobre sua qualidade. Muito se tem
falado sobre uma Lei de Responsabilidade Educacional. Responsabilizar é definir
responsabilidades, prever as condições para o seu exercício e para o seu
acompanhamento e controle. Uma Lei Complementar que regulamente o Inciso V do
Artigo 23 da Constituição será a Lei de Responsabilidade Educacional, pois
tratará das normas de cooperação obrigatórias para dar sustentação à nova forma
de organização da educação nacional. Tais normas devem ser regras claras de
supletividade vinculadas aos referenciais de qualidade, trazendo na sua base o
princípio da interdependência e da cooperação. A possibilidade de avanço neste
aspecto está na busca de acordos em torno de regras federativas que possam constituir
a base do sistema a ser organizado. Regras que dirijam não apenas os processos
de responsabilização – entendida como “quem faz o que”, mas principalmente com
quem e em que condições faz, com quais mediações de complementariedades, com
quais regramentos e com quais definições de responsáveis pelas deliberações16.
Assim, por exemplo, as normas de cooperação federativa devem tornar obrigatório
o funcionamento dos Conselhos de Educação e das instâncias de participação e
pactuação, permitindo o funcionamento dos espaços de gestão, de elaboração de
normas, de controle social e de proposição de políticas públicas com ampla
participação. Nesse contexto será indispensável considerar a necessidade de
resguardar as capacidades já consolidadas nos diferentes sistemas subnacionais
e ao mesmo tempo identificar investimentos necessários para desenvolvê-las nas
redes e sistemas em que elas ainda não estão presentes. Trata-se de um complexo
desenho para a ação supletiva técnica e financeira, fundamental para que cada ente
federativo possa realizar plenamente suas competências. 15 Araujo,G.C. Direito
à educação básica: a cooperação entre os entes federados. Revista Retratos da
Escola, Brasília, v. 4, n. 7, p. 231-243, jul./dez. 2010. 16 Abicalil, C.A. O
federalismo e o sistema nacional de educação: uma oportunidade fecunda.
Retratos da Escola, CNTE, v. 6, n. 10, p. 21-36, jan/jul. 2012. Ministério da
Educação Secretaria de Articulação com os Sistemas de Ensino – SASE/MEC
Diretoria de Articulação com os Sistemas de Ensino Em síntese, é fundamental
que as normas apontem para a ação supletiva da União e dos Estados para a
garantia dos referenciais nacionais de qualidade cujas bases estejam
estabelecidas na LDB. É importante revermos quais são as atuais instâncias de
pactuação federativa definidas em lei ou outro instrumento jurídico. Alguns
exemplos são o Comitê Estratégico do PAR, criado pela Lei 12.695/2012 e a
Comissão Intergovernamental do FUNDEB. Caberia rever e fortalecer alguns dos
fóruns federativos existentes, desativar os que eventualmente tenham
finalidades superpostas e criar novas instâncias de negociação caso se detectem
lacunas, como as previstas no Artigo 7o e na Estratégia 17.1 do PNE17. Outro
aspecto estratégico e indispensável a ser considerado como norma vinculante
para o SNE é a efetiva articulação entre os Planos Nacional, Estaduais e
Municipais de Educação. Esse mecanismo, entendido como ação de planejamento
decenal articulado18, deverá reforçar a concepção de que as metas nacionais se
concretizam em cada ponto do país onde está uma pessoa a quem o direito deve
ser garantido. Essa concepção deverá evitar a transposição mecânica das metas
nacionais para os planos subnacionais, dada a necessidade de considerar as
diferenças e desigualdades regionais. Além disso, embora não sejam planos para
redes ou sistemas, e sim para territórios municipais ou estaduais, é importante
articular de forma definitiva o planejamento educacional decenal a outros
instrumentos de planejamento de governos, tais como os Planos Plurianuais, os
Planos de Ações Articuladas (Lei 12.695/2012) e outros mecanismos de
financiamento. Tais previsões de obrigatoriedade darão sustentação ao disposto
no Artigo 214 da Constituição, concretizando o papel articulador do Plano
Nacional de Educação. III. Adequação das regras de financiamento A terceira
iniciativa dedica-se à adequação das regras do financiamento19, para que esteja
de acordo com a nova organização da educação nacional. A ação distributiva da
União em matéria educacional se realiza por meio das transferências
constitucionais obrigatórias, das transferências das cotas estaduais e
municipais do salário educação, das disposições do artigo 60 do Ato das
Disposições Constitucionais Transitórias-ADCT, das compensações financeiras
resultantes de desonerações fiscais e de fomento à exportação, da repartição
devida a Estados e Municípios de royalties por exploração de recursos naturais
definidas em lei. Será necessário rever as normas do atual FUNDEB20, cuja
vigência se encerra em 31 de dezembro de 2020 (Art. 48 da Lei 11.494/2007).
17Artigo 7o : criação de uma instância permanente de negociação e cooperação
entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, e instâncias
similares em cada Estado; Estratégia 17.1: constituir, por iniciativa do
Ministério da Educação, até o final do primeiro ano de vigência deste PNE,
fórum permanente, com representação da União, dos Estados, do Distrito Federal,
dos Municípios e dos trabalhadores da educação, para acompanhamento da
atualização progressiva do valor do piso salarial nacional para os
profissionais do magistério público da educação básica. 18Artigo 8o 19Meta 20 e
suas estratégias 20Lei 11.494/2007 Ministério da Educação Secretaria de
Articulação com os Sistemas de Ensino – SASE/MEC Diretoria de Articulação com
os Sistemas de Ensino Um novo FUNDEB, com mais equidade e efetividade do PSPN A
forma como os recursos fiscais são repartidos entre os entes federativos, de
modo que todos disponham de capacidade de financiamento compatível com suas
responsabilidades, é uma questão central de qualquer regime federativo. O
equilíbrio entre responsabilidades e recursos tem solução tão mais complexa
quanto maiores forem as disparidades regionais e sociais (Resende, 201021). Um
equilíbrio desta natureza depende de uma reforma tributária, que pode exigir
muito mais tempo para a construção de acordos federativos do que o próprio
Sistema Nacional de Educação. Neste contexto, é fundamental encontrar uma
solução para o financiamento educacional, considerando que o FUNDEB termina em
2020. O novo quadro a ser construído deve considerar uma ampliação do aporte de
recursos da União que assegure maior equalização e efetividade do piso salarial
(Lei 11.738/2008). Portanto, além do aumento de recursos já previsto na Lei do
PNE, para assegurar maior equalização, o Valor Aluno Ano (VAA) deverá
vincular-se a referenciais nacionais de qualidade a serem amplamente pactuados,
com necessária alteração dos fatores de ponderação por etapas e modalidades da
educação básica. O VAA deve refletir o conceito de Custo Aluno Qualidade (CAQ),
permitindo uma maior responsabilização dos dirigentes na promoção de padrões
nacionais básicos de oferta. Nesse contexto se define também a função
supletiva, entendida como um meio pelo qual a União, à vista de uma
incapacidade justificada de o ente federado dar conta de um padrão mínimo de
qualidade, subsidia, provisoriamente, aquele ente em termos financeiros22. O
mesmo se pode dizer do Estado em relação aos Municípios, considerada a real
situação de cada qual. Uma possível complementação financeira da União para a
complementação do Piso Salarial Profissional Nacional deverá condicionar-se a
um conjunto de regras e contrapartidas dos entes federados, como a comprovação
da insuficiência financeira e a demonstração do esforço fiscal. Além destes
aspectos, a complementação de salários dos profissionais da educação básica
deve articular três aspectos ao longo do tempo: melhoria da gestão do sistema
de ensino, plano de carreira em conformidade com o disposto no PNE e esforço do
ente federativo para o aumento de recursos para a educação, como por exemplo a
regulamentação da lei dos royalties priorizando essa política pública. É
importante observar que a necessidade de ampliação do aporte da União para a
equalização no FUNDEB pode implicar em redução do financiamento de programas e
transferências voluntárias. Nesse caso, será importante criar mecanismos para
21 Resende, F. Federalismo fiscal: em busca de um novo modelo. In: Oliveira,
R.P.; Santana, W. (orgs). Educação e Federalismo no Brasil: combater as
desigualdades, garantir a diversidade. Brasília, DF: UNESCO, 2010. p. 71-88. 22
A função supletiva também pode ser do direito, significando o estabelecimento
de uma norma quando, em face de casos concretos, tem-se a carência de uma regra
específica. Ministério da Educação Secretaria de Articulação com os Sistemas de
Ensino – SASE/MEC Diretoria de Articulação com os Sistemas de Ensino
continuamente buscar equilíbrio entre programas focalizados (para a superação
de problemas específicos ou localizados) e programas universais, procurando
evitar que programas focalizados resultem em privilégios e que programas
universais cristalizem as desigualdades. Nesse aspecto, o Plano de Ações
Articuladas (PAR) pode assumir papel central como instrumento de planejamento e
pactuação das esferas de governo, permitindo o alcance de resultados não
restritos apenas às redes de ensino. Tais resultados devem concretizar ações
articuladas no território, entendido como lugar onde vive o sujeito a quem o
direito educacional deve ser garantido. Esse cenário tem como condição o
planejamento integrado, referenciado pelo Plano Nacional de Educação e pelos
planos subnacionais aprovados em consonância com seus dispositivos. A
vinculação do Valor Aluno Ano (VAA) a referenciais nacionais de qualidade a
serem pactuados, cerne da definição do Custo Aluno Qualidade e referencial para
ações suplementares do PAR, merecerá uma agenda específica de aprofundamento de
aspectos técnicos, financeiros e conceituais. Por fim, cabe ressaltar que os
recursos derivados da exploração de petróleo e gás devem ser utilizados para
compor o conjunto de esforços para viabilizar o padrão nacional de qualidade,
ou o alcance de igualdade de oportunidades educacionais básicas. Entretanto,
por serem recursos não renováveis, à sua destinação não se deve vincular
qualquer mecanismo de financiamento que comprometa a sustentabilidade do
Sistema. IV. Adequação dos sistemas de ensino às novas regras nacionais As três
dinâmicas apresentadas acima deverão resultar no que se pode chamar de
descentralização qualificada23, marca de um Sistema Nacional de Educação cuja
missão é a oferta educacional que equilibra qualidade com equidade, identidade
nacional com identidade local. Equações como essas dependem de acordos
complexos e contínuos em meio à disputa federativa, sem os quais não será
possível assegurar a garantia dos direitos constitucionais. Não é simples criar
acordos sucessivos em torno de referenciais de qualidade que direcionem as
normas para a ação distributiva e supletiva que deem sustentação a estes
referenciais. Neste campo está o conceito da cooperação, que se diferencia
constitucionalmente do conceito de colaboração. Do ponto de vista semântico,
poder-se-ia ponderar que os termos ‘colaboração’ e ‘cooperação’ possuem
rigorosamente a mesma significação. Porém, do ponto de vista constitucional, há
que distinguir o sentido. Tal distinção se dá, essencialmente, pelo lugar
constitucional que ocupam: no artigo 23, referindo-se exclusivamente à relação
23Dourado,L.F. Sistema Nacional de Educação, Federalismo e os obstáculos ao
direito à Educação Básica. Educação & Sociedade, vol. 34:124, 2013, pp.
761-785. Ministério da Educação Secretaria de Articulação com os Sistemas de
Ensino – SASE/MEC Diretoria de Articulação com os Sistemas de Ensino
interfederativa, entre os entes federados, alcançando todas as estruturas do
Poder Público em sentido restrito, requerendo a regulação das normas de
cooperação. Nas disposições em que a colaboração se apresenta, expressamente, a
relação se dá entre sistemas de educação, cujas instituições públicas são
partes, os entes federados possuem competências prioritárias específicas,
organizam suas redes próprias, e a que todas as instituições educacionais
privadas (em sua multiplicidade de formas jurídicas admitidas em lei) estão
vinculadas. Essa complexa relação entre sistemas de educação, por outro lado,
gera formas distintas de relação institucional, ora por convênios, ora por
adesão a programas, ora por pactos ou acordos, ora por determinação legal. As
variadas formas são atinentes à enorme diversidade de situações a serem
resolvidas em regime de colaboração24. Portanto, entendemos que quando as
regras de cooperação estiverem postas com caráter vinculante, restará colocá-las
em prática. Para tanto, o caminho constitucional é o Regime de Colaboração,
expresso no Artigo 211: Art. 211. A União, os Estados, o Distrito Federal e os
Municípios organizarão em regime de colaboração seus sistemas de ensino. § 4º
Na organização de seus sistemas de ensino, a União, os Estados, o Distrito
Federal e os Municípios definirão formas de colaboração, de modo a assegurar a
universalização do ensino obrigatório. (Redação dada pela Emenda Constitucional
nº 59, de 2009) Neste contexto, normas de cooperação vinculantes orientarão a
ação dos entes federativos. Mas para dar conta delas, União, estados, Distrito
Federal e municípios precisarão organizar seus sistemas de ensino, de acordo
com as novas regras nacionais vigentes. Um sistema de ensino se organiza por
Lei e há um detalhe importante: a Constituição diz como isto deve acontecer. Ao
organizarem seus sistemas de ensino, a União (e seu sistema federal), os
estados (e seus sistemas estaduais) e municípios (e seus sistemas municipais,
caso optem por instituí-los) devem cumprir o preceito constitucional
estabelecido no Artigo 211: deverão fazê-lo em Regime de Colaboração. Portanto,
nas leis que instituem os sistemas, os entes federativos deverão deixar claro
como se relacionarão com os demais entes federativos. Cada lei estadual deverá
deixar clara sua relação com os municípios daquela Unidade da Federação, seja
com aqueles que instituíram seu próprio sistema, seja com aqueles que optaram
por permanecerem vinculados ao sistema estadual. O Regime de Colaboração,
portanto, é a expressão e a forma de organização dos sistemas de ensino por
meio de relações de colaboração, garantindo o cumprimento das responsabilidades
definidas nas normas de cooperação e nas novas regras de financiamento, todas
direcionadas pelos referenciais nacionais de qualidade expressos na LDB.
24Abicalil, C.A. O Plano Nacional de Educação e o regime de colaboração na
educação - versão estendida e atualizada do artigo para a Revista Retratos da
Escola/CNTE. Portal PNE(pne.mec.gov.br/), acesso em 24 de março de 2015.
Ministério da Educação Secretaria de Articulação com os Sistemas de Ensino –
SASE/MEC Diretoria de Articulação com os Sistemas de Ensino Portanto, se as
normas de cooperação estiverem definidas25, todas as leis de sistema (federal,
estaduais e municipais) deverão ser consonantes às regras nacionais
vinculantes. Em outras palavras: não poderá mais haver maior ou menor
disposição de um secretário para realizar ou não realizar determinada ação
constitutiva de norma vinculante. Seu sistema de ensino deve estar organizado
para isto, com todas as necessárias condições para tal. Assim, o Regime de
Colaboração é um conceito, um princípio, que deverá orientar as leis que
instituem os sistemas de ensino nacional, estaduais (obrigatórios) e municipais
(facultativos –LDB artigo 10). Para que o sistema nacional se efetive, as leis
que o instituirão deverão determinar que os entes federativos, ao organizarem
seus próprios sistemas de ensino, o façam por intermédio de leis vinculadas às
leis do SNE, sempre prevendo as formas de colaboração necessárias para que os
pactos federativos se concretizem na prática. Será por intermédio de formas
características de colaboração, em cada Unidade Federativa (estados e DF),
incluindo o papel da União, que se garantirá diversidade na unidade do sistema
nacional. Por essa razão entendemos que o regime de colaboração, em si, não
precisa ser regulamentado. Ele é o princípio que deve estar presente na
organização dos sistemas de ensino, ou seja, nas suas leis instituidoras. Será
necessário um grande esforço nacional de organização sistêmica, que certamente
exigirá apoio técnico do Ministério da Educação. Talvez em junho de 2016 ainda
não tenhamos todas as quatro dimensões de trabalho finalizadas, especialmente a
adequação dos sistemas subnacionais. Porém, se construirmos acordos nacionais
em torno das alterações da LDB, da regulamentação do Artigo 23 (ou Lei de
Responsabilidade Educacional) e das adequações dos mecanismos de financiamento
vinculados aos referenciais nacionais de qualidade, muito avançaremos no
esforço nacional necessário para a organização dos sistemas federal, estaduais
e municipais em Regime de Colaboração, concretizando o SNE. 25pela
regulamentação do Inciso V do Artigo 23 da Constituição Federal, ou “Lei de
Responsabilidade Educacional” Ministério da Educação Secretaria de Articulação
com os Sistemas de Ensino – SASE/MEC Diretoria de Articulação com os Sistemas
de Ensino Uma agenda 2015 julho e agosto • apresentação do presente texto pelo
MEC; • elaboração de uma proposição sobre a Base Nacional Comum e CAQi/CAQ •
início dos debates nacionais setembro • sistematização de primeiras
contribuições para este documento e divulgação dos demais (BNC, CAQi/CAQ)
setembro a dezembro • amplo debate nacional sobre todos os documentos
apresentados, com recebimento de contribuições de entidades nacionais 2016
janeiro e fevereiro • sistematização das contribuições recebidas e distribuição
dos documentos sistematizados • elaboração de projetos de lei e documentos ao
CNE março a junho • diálogo com conselheiros e parlamentares, envolvendo
Secretarias, Conselhos e Fóruns Estaduais e Municipais de Educação • tramitação
dos projetos julho a dezembro • estruturação de uma rede de assistência técnica
para adequação das leis que organizam os sistemas estaduais e municipais de
ensino
